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作者：摘自《环境保护法典型案例》欧盟以氯霉素残留超标为由暂停中国蜂蜜进口案
——析论绿色卫生检疫
[案情简介]
1999年1月1日起，欧盟贸易委员会对蜂蜜产品实施卫生监控计划，要求出口蜂蜜到欧盟各成员国的第三国，都必须在此之前提交对蜂蜜中残留物质进行监控的保证计划，否则欧盟将禁止该国蜂蜜进口。由于蜂蜜产品直接涉及人类安全卫生，各国对此十分敏感。20世纪80年代日本曾提出蜂蜜中抗生素限量要求，90年代初欧洲也曾提出杀虫脒的限量要求。
2002年年初，欧盟调查组作出对华残留监控体系的考察报告，于1月23日提交给中方，25日即作出暂停进口包括蜂蜜在内的中国动物源产品的决议。欧盟提出，蜂蜜中氯霉素检出量不得超过0．1ppb，即10万吨蜂蜜中含有1克氯霉素，这个标准比原先严格了100倍。随后，英国食品标准局在市场抽样检测中查出我国蜂蜜含欧盟禁用药物一氯霉素残留。2002年2月底，欧盟通知其各成员国，对所有工厂、仓库及以包装上市的中国蜂蜜进行强行检查。英国食品标准局在发布公告建议商店停止销售所有含有中国蜂蜜的混合蜜的同时，又发布了特别说明，每天食用8瓶(454克／瓶)蜂蜜，才有抗生素危害人体健康的可能，考虑到含有微量氯霉素的蜂蜜对人体危害不大，消费者可继续食用已经购买的中国蜂蜜。
我国年产蜂蜜约20万吨、蜂王浆1 000吨，年创汇1亿多美元，蜂群数量和主要蜂产品出口均居世界第一，其中欧洲一直是我国蜂蜜出口的主要市场。由于“抗生素超标”，我国蜂蜜在国际市场上的价格和数量优势丧失殆尽，大批已经出口至欧洲国家的蜂蜜惨遭退货，我国蜂蜜出口由此受到严重影响。据天津口岸2002年第一季度的数据显示，与2001年3月同期相比，蜂蜜的整体出口总量下降了70％，出口总值下降了65，4％。：
我国蜂蜜在欧洲市场遭禁，引起了有关部门的高度重视。我国外经贸部部长石广生指出：中国政府十分重视食品安全，重视人民的身体健康。对此，中国已建立了比较完善的质量监督检验检疫监管体系。欧盟单方面作出的考察报告，是片面的和不准确的。欧方未按正常程序，充分听取中方意见，中方是不能接受的。
据专家介绍，英国食品标准局的公告本身前后矛盾，欧盟制定的抗生素含量标准是苛刻的，甚至于大气粉尘中氯霉素的含量也要超过这一标准。这明显是针对中国农产品的又一绿色壁垒，它给我国养蜂业乃至整个出口行业敲响了警钟。①
[法律问题]
(1)绿色卫生检疫制度的概念。
(2)’绿色卫生检疫制度与WTO、欧盟。
[法律依据]
(1)(卫生与植物检疫措施协议) (SPS协议)前言、第2条第2款、第3
条、第5条第7款、附件1。
(2)<出口蜂蜜检验检疫管理办法)第7、8、17条。
(3)(清洁生产促进法)第22条。
[法理和法律分析]
1．绿色卫生检疫制度的概念
绿色卫生检疫制度是指国家有关部门为了确保人类和动植物免受污染物、毒素、微生物、添加剂等的影响，对产品是否含有这些物质进行全面的卫生检查，防止超标产品进入国内市场。随着人们对环境问题认识深度的加大，环境卫生标准也不断提高。基于保护环境和生态资源，确保人类和动植物的健康，许多国家，特别是发达国家制定了严格的环境卫生标准。根据国际法，一国对进口的物品进行卫生检疫，是一国主权的体现，也是国际贸易正常交易的条件之一。但是，由于各国环境卫生标准的指标水平和检测方法不同，以及对检验指标设计的任意性，从而使环境卫生标准可能成为绿色贸易壁垒。很多发达国家往往要求比较高的标准，超过了环保的需要，使发展中国家的产品因为达不到标准而被禁止出口。
2．绿色卫生检疫制度与WTO、欧盟
WTO对卫生检疫制度的规定主要集中在(卫生与植物检疫措施协议)(SPS协议)中。该协议虽非专门的环保协定，但其内容大部分与环保密切相关，对与环境有关的卫生检疫制度的规定十分丰富，研究该协议对于我国突破绿色卫生检疫壁垒有重大意义。
SPS协议前言明确了不得阻止任何成员方采取或加强为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施，允许为保护的目的采取必需的措施。但第2条第2款强调：“成员国应当确保任何环境卫生与植物卫生措施只应用于保护人类、动物或植物生命或健康，并以科学原则为基础。若无充分的科学证据则不再实施，但第5条第7款的规定除外。”
SPS协议附件1对卫生或植物检疫措施的定义作了规定。根据该规定，各缔约方政府有权采取必要的卫生与植物卫生措施保护人类和动植物的生命与健康，使人类或动物免遭饮食或饲料中的添加剂、污染物、毒物和致病生物体的影响，并保护人类健康免受动植物或动植物产品携带的病害，或虫害的危害等，只要这类措施“不在情况相同或类似的缔约方之间造成武断的或不合理的歧视对待”。
为了在更广阔的基础上协调各成员方的卫生和植物检疫措施，SPS协议第3条鼓励各方采用国际标准、准则或建议，但成员方也可以采用高于国际标准的措施，只要在科学上证明是合理的，或是以第5条第1至8款规定的适当的风险评估为基础。
SPS协议第5条第7款比<技术性贸易壁垒协议)更进一步，该款规定，在成员方一时找不到足够的科学依据以判断所采取的这类保护措施的“必需程度”时，可以“在可得到的有关资料的基础上临时性地采取卫生或植物检疫措施”，但不可对其他成员方构成贸易歧视。SPS协议附件还对条例、措施的透明度、通知程序、设立国家咨询点、控制检验和批准程序等作了规定。
欧盟条约禁止对进出口贸易采取数量限制以及所有具有同等效果的措施，但欧盟条约第36条同时规定，这种禁止“不应妨碍为保障人和动物的健康和生命或为保存植物而禁止或限制进出口或过境”。欧洲法院在以往的判决中曾根据第36条作出以下推导， “对在生产国允许使用，而在进口国却被禁止的某种添加剂，对其大规模的销售的禁止必须限制在保护公共健康确实必须的范围之内”。
由于欧洲法院在欧盟法律体系中举足轻重的地位，欧洲法院的这一判决也体现了欧盟对绿色卫生检疫制度的基本立场。
由于蜂蜜是我国重要的出口产品，我国对蜂蜜的卫生检疫也是非常重视的。
由国家出入境检验检疫局发布并于2000年5月1日起施行的<出口蜂蜜检验检疫管理办法)对出口蜂蜜的检验检疫作了比较详细的规定，其中对蜂蜜中的农、兽药残留等卫生指标的检验检疫尤为严格，该办法第7条、第8条、第17条分别从产地检验检疫、原料蜜检测等环节对此作出了要求。但由于我国蜂蜜产品标准还不完善，卫生监控体制不够健全，出口蜂蜜中残留药物超标的现象没有从根本上消除。国际食品法典已对176种农药在375种食品中规定了2 439条药物最高残留限量标准，而目前我国仅有6个蜂产品标准。过去我国蜂蜜质量监控没有氯霉素检测这一项，因而绿色蜂药的研发和推广比较有限，蜂病防治仍以化学药物为主，容易造成蜂产品药物残留超出欧盟制定的苛刻标准。这些都导致了我国蜂蜜被暂停进口事件的发生。本案中蜂蜜遭受欧洲各国卫生检疫标准的阻碍是我国加入WTO以后遭受的最严重的一次绿色壁垒，它向我国发出警示：加入WTO后，虽然一些旧的贸易壁垒会被打破，但这并不意味着我们的出口产品可以畅通无阻，在WTO规则底下还会有其他更隐蔽的障碍如绿色壁垒等，这些都是亟待我们研究并解决的。
[学者建议]
(1)<清洁生产促进法》第22条第1款规定：“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。”这一规定要求我国农产晶实行清洁生产，减少添加剂或其他有害物质的使用。推行清洁生产是我国农产品及其他出口产品打破绿色检疫壁垒的重要途径。
(2)利用<技术性贸易壁垒协议)及<卫生与植物检疫措施协议)等WTO规则，争取获得国外的技术援助和发展中国家的特殊待遇、差别待遇，避免在激烈的国际贸易竞争中处于被动的地位。
(3)我国动植物检验检疫手段相对落后，要加强动植物检疫工作，提高动植物检疫标准，加强国外疫情监测，及时采取防范措施。要合理运用绿色卫生检疫措施，构筑自己的绿色壁垒，保护我国合法的环境权益并适当缓解农副产品进口的压力。

① 本案例参见(科技日报)，2002-07-09。

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